李 蕾

　　编者按：城市环境保护工作如何有效推进？《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)中将城市环境保护列为七大项任务之一，明确“以强化污染防治为重点，加强城市环境保护”的基本原则及具体要求。但我国地域广阔，各城市所处的城市化发展阶段、经济实力、自然环境条件以及发展功能定位不同，城市环境管理的特点、重点和难点也就不相同。如何有效地、整体地推动全国的城市环境保护工作，成为城市环境保护工作的重要命题。本文作者系国家环保总局污染控制司城市处处长，长期从事这项工作，对此有一些感想，与读者分享。

　　
　　《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)中将城市环境保护列为七大项任务之一，明确“以强化污染防治为重点，加强城市环境保护”的基本原则及具体要求。

　　但是，我们应该清楚地认识到:当前我国的城市环境问题从整体上看仍然相当突出，距离《决定》的要求和实现“十一五”国家城市环境保护工作目标，有相当大的差距和难度。

　　分级管理，全面推进 抓创模重在树立先进 抓城考重在警示落后

　　从国家层面的管理方式来讲，在现有的条件下，对全国660个城市的环境管理，必须继续完善我国城市环境管理的约束机制(城考)和激励机制(创模)，以城考和创模为抓手，按照“抓两头，带中间”的基本原则，分级管理，全面推进。

　　国家环保总局抓创模重在树立先进，抓城考重在警示落后(抓两头)。通过新闻媒体舆论宣传，鼓励先进，警示落后，加大对城考和创模工作信息公开的力度，加强社会监督。各省级环保部门主要用好城考这个抓手，从不同角度、不同层次，促进本省所辖城市环境管理工作水平逐步提高(带中间)。

　　通过“抓两头，带中间”的管理方式，进一步强化“保护环境是城市政府领导义不容辞的责任，市长是城市环境的第一责任人”的意识，发挥城市政府的主导作用，全面提高城市环境管理水平，起到“四两拨千金”的作用。

　　解铃还需系铃人 城考考各级政府的环境执政能力

　　城考是促进各城市政府落实《决定》的一种手段，是围绕总局重点工作开展的一种推动性的、辅助性的工作，而不是游离在总局重点工作之外的一种额外增加地方环保部门工作负担的考核。修订后的国家“十一五”城考指标，针对我国城市环境的主要问题，围绕国务院《决定》要求，以城市环境质量、污染控制、城市环境基础设施和环境管理4类指标为重点，考核指标体系和管理体系都已经成熟，便于操作。

　　城考16项指标中，有13项是涉及污染控制的指标；有6项涉及水污染防治工作，突出了“重中之重”；城考中首次增加了“公众对城市环境保护的满意率”，使城考与老百姓的日常生活更加贴近。

　　城考考的是城市政府，只要各地方环保部门在城考中定位准确，为市领导当好参谋，实事求是向市领导反映问题，就能用好这个抓手，提高环保部门的地位和作用，加强环保部门的能力建设，充分调动各相关部门的积极性，不断提高城市环境管理水平。城考数据来源以年鉴、统计、现有工作为基础，重在考结果性指标，重在考政府有关部门，不是考环保局自身。

　　到2005年为止，全国参加城考的城市数量已达509个，其中地级以上城市(含直辖市)293个，县级市216个。

    公布城考年报让信息公开 后进城市知耻后勇

　　国家环保总局每年向社会发布《城考年报》，内容包括各省、自治区所辖城市的城考结果排序、国家环保重点城市主要城考指标结果、重大进展以及国家环保模范城市工作情况。

　　近3年先后公布的“重点城市中空气污染最重的10个城市名单(媒体称10大空气污染城市)”、“6个城考排名落后城市名单”、“43个城市环境空气质量超三级的城市名单”、“重点城市主要城考指标以及生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率为零的城市名单”等，在社会上引起极大反响，全国主要新闻媒体都进行了报道。尤其是引起了上“黑榜”城市上至市委书记、市长，下到普通市民的密切关注，对推动城市环境保护工作发挥了重要作用。

　　比如石嘴山市市委书记指出，被全国曝光是一件坏事，但这也促使市委高度重视此事，采取措施切实改善全市的空气质量。石嘴山市2004年下达企业污染源限期治理任务162家、治理项目318个，治理任务是2003年的24倍，治理资金是2003年投入治理资金的7倍。

　　山西省省长、副省长专门就山西省临汾、阳泉和大同3个城市位于十大污染城市前三位的现状作出了专项批示，3个城市的市长、市委书记都亲自召开环保专题会议，提出摘掉重污染城市帽子实施方案。

　　总之，从以往经验看，被曝光的城市政府都加大了环保投入，加快了环境基础设施的建设步伐，加强了环保的监督管理能力建设。城考作为政府环境信息公开的重要内容，发挥了良好的作用。

　　提升城考质量 环保部门大有所为

　　在目前环保形势严峻、环保工作难度大，环保体制、机制不顺，城市环境管理普遍比较落后的情况下，国家环保总局必须因地制宜，充分发挥各省级环保部门的作用，将国家环保总局对原47个重点城市进行城考多年来所积累的经验和做法，进一步规范化和制度化，全面推广到所有600多个城市，统一要求，统一管理，统一实施。城考的工作重心下移，主要由各省组织实施，这是符合中国国情的。

　　各省级环保部门负责组织辖区内各城市开展城考工作。通过实施城考制度，推动所辖各城市建立起“城市政府领导，各部门分工负责，环保部门统一监督管理，广大群众积极参与”的城考管理体制，促进城市政府切实增加环保投入，提高全省城市环境综合整治的水平。同时，也可结合本地实际，将城考与党政干部政绩考核和目标责任制考核有机地联系起来，使城考发挥更大的作用。

　　为确保城考的质量和效果，各省级环保部门每年通过会审、专家审核、现场抽查、信息交流以及人员培训等多种方式，对各城市城考结果进行严格审查，提高城考数据的规范性和准确性，严肃查处城考中弄虚作假行为。各省级城市环境综合整治水平提高了，全国的城市环境综合整治水平必将得到全面提升。

　　各城市环保局的主要任务是当好政府参谋，对本城市城考排名预测，实事求是分析落后原因，夯实城考相关技术基础工作，为政府提供准确信息，向政府提出建议，尽早制定城市环境综合整治计划，由政府组织实施，通过真抓实干，提高城考名次。

　　环保模范城市的水平应不断提升

　　可以说，创模城市是目前中国城市中涌现出来的环保类精英城市，“蓝天、碧水、绿地、宁静、洁净”已成为国家环保模范城市的重要标志。国家环保模范城市空气质量达到二级或好于二级的天数均大于80％；城市景观河道水质基本消除了黑臭问题，饮用水水源地得到有效保护；城市区域环境噪声平均值和交通环境噪声平均值均好于全国平均水平；城市生活垃圾无害化处理率平均达到90％以上，高于全国平均水平30个百分点，并对垃圾渗滤液进行了妥善治理；工业固体废物处理率和危险废物管理水平也明显高于其他城市；城市绿化率平均达到38％，自然保护区覆盖率平均达到8％，城市生态环境保持良好，大多数城市都是国家卫生城和园林城市。

　　应该指出的是，在我国目前阶段，即使是国家环保模范城市，与发达国家城市环境管理相比也仍然有相当大的差距，也只能说这些城市的环境保护工作与我国现阶段城市环境整体管理水平相比是比较先进的，并对同类型城市的环保工作有一定的示范作用。从2007年1月1日开始实施的新修订的国家环境保护模范城市标准已经对模范城市提出了更高的要求，32项指标全面按照《决定》要求设置，要求国家环保模范城市应成为贯彻落实国务院《决定》的模范。今后国家环保模范城市的水平还将随着我国城市社会经济发展整体水平的提高而不断提高，逐步与国际接轨。模范城市应“能上能下”，在中国城市环境保护中要始终保持先进地位。

　　总之，为贯彻落实国务院《决定》中规定的城市环境保护工作目标任务，在运用法律的、经济的、技术的手段的同时，还要进一步强化城市政府保护环境的行政责任。通过全面实施城考和深入开展创模活动，促进城市政府加强环境保护工作，改善城市环境质量，认真解决与群众日常生活关系密切、群众反映集中的城市环境问题，切实提高公众对城市环境的满意率。城考和创模必将继续发挥“四两拨千金”的功效。

来源：中国环境报