索 引 号: 000014672/2017-01315 分类:  环境政务管理信息\其他环境政务管理信息
发布机关:   环境保护部 生成日期:  2017年08月01日
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建议提案复文


对十二届全国人大五次会议第4179号建议的答复

钟勤建等14位代表:

  您们提出的“关于修订《固体废物污染环境防治法》的建议”,由我部会同全国人大环资委、发展改革委、公安部、司法部办理。经认真研究,答复如下:

  《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)是环境保护领域的一部重要法律,对于保障人体健康、维护生态安全、促进经济社会可持续发展具有重要意义。

  全国人大常委会对固体废物污染防治工作非常重视,按照2017年工作要点和监督工作计划,全国人大常委会正在开展《固废法》实施情况执法检查。执法检查报告将对《固废法》的贯彻实施作出总体评价,分析法律实施中存在的主要问题,并有针对性地提出改进工作和修改法律的意见和建议。

  您们提出的有效落实和修改完善《固废法》的意见建议具有很强的针对性,我部将以此次执法检查为契机,会同有关部门抓紧推进《固废法》修订工作,积极采纳代表建议,着力加强和完善固体废物污染防治工作。

  一、关于《国家危险废物名录》修订、新增危险废物过渡期和危险废物经营许可证中收集证的收集范围

  我部十分重视《国家危险废物名录》的动态修订工作,2016年6月,联合发展改革委、公安部修订发布《国家危险废物名录》(2016版)。为实现新旧名录平稳过渡,新名录自2016年8月1日起施行。新版名录的发布实施初步实现危险废物分级分类和精细化管理,对防范危险废物环境风险、改善生态环境质量将起到重要作用。同时,我部指导江苏、上海等省市出台新旧名录衔接规定的通知,从推进新增危险废物经营许可审批工作、保障过渡期危险废物安全处置等方面明确了有关要求。下一步,本着环境风险控制的原则,我部将在动态掌握行业实际情况的基础上,持续动态修订《国家危险废物名录》,完善危险废物豁免管理制度,逐步发布危险废物排除管理清单,实现危险废物分级分类管理。

  《危险废物经营许可证管理办法》规定,领取危险废物收集经营许可证的单位,只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危险废物收集经营活动。为推进铅蓄电池等社会源危险废物生产行业落实生产者责任延伸制度,2016年以来,我部在北京、天津、河北、辽宁、山东、宁夏、海南、贵州铜仁等地开展了废铅蓄电池收集和转移管理制度试点工作,取得显著效果。下一步,我部将推动修订《危险废物经营许可证管理办法》,扩大危险废物收集经营许可证的废物种类范围,并将结合贯彻落实《生活垃圾分类制度实施方案》,建立健全社会源危险废物收集和转移等管理制度。

  二、关于危险废物省内转移审批及转移联单模式

  2016年11月7日,十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《固废法》第五十九条第一款进行修改,正式取消危险废物省内跨市转移审批。

  为做好取消审批的后续衔接工作,我部主要从以下方面强化危险废物转移事中事后监管。一是要求转移危险废物的单位,依据国家有关法律法规和标准规范制定危险废物管理计划,并明确转移危险废物的计划,包括拟转移的危险废物种类、数量、拟接收单位等情况,为环保部门后续监管提供依据。二是依托物联网、卫星遥感等信息化手段实现危险废物全过程信息化监管,加强危险废物流向监控。目前,北京、天津、上海、江苏等11省(市)已应用危险废物电子转移联单,有效防范危险废物转移过程的环境风险。

  下一步,我部将推动修订《危险废物转移联单管理办法》,明确电子危险废物转移联单的法律地位,进一步研究简化社会源危险废物转移手续的可行性。

  三、关于危险废物集中处置设施、场所建设规划编制

  《全国危险废物与医疗废物处置设施建设规划》(以下简称《规划》)实施以来,有效带动了危险废物集中利用处置设施建设和市场化快速发展。截至2016年底,持危险废物经营许可证单位2271家,核准利用处置能力约6690万吨/年。

  下一步,我部将进一步落实《环境保护法》《“十三五”生态环境保护规划》有关要求,合理配置危险废物安全处置能力。督促各省(区、市)组织开展危险废物产生、利用处置能力和设施运行情况评估,科学规划并实施危险废物集中处置设施建设规划,将危险废物集中处置设施纳入当地公共基础设施统筹建设。

  四、关于危险废物鉴定机制与程序

  您们提出的“环境保护行政主管部门按照国家制定的危险废物名录以及危险废物鉴别标准等出具的危险废物鉴定结果常不能被刑事司法认定”,应该是指由环保部门或者其下属单位(如监测站、环科院等)对废物进行鉴别出具的意见,在移送公安机关对犯罪行为追究刑事责任时,被公安机关拒绝。

  根据《刑事诉讼法》第四十八条第二款的规定,证据包括八类:(一)物证;(二)书证;(三)证人证言;(四)被害人陈述;(五)犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解;(六)鉴定意见;(七)勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录;(八)视听材料、电子数据。《司法鉴定程序通则》(司法部令第132号)第二条规定:“司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。司法鉴定程序是指司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动的方式、步骤以及相关规则的总称。”据此,《刑事诉讼法》规定的刑事诉讼证据中的第六类“鉴定意见”应当由有资质的司法鉴定机构出具。

  行政机关或者其下属单位出具的危险废物鉴别结论虽然有时名为“鉴定意见”,但其本质是行政机关依照职权进行鉴定并出具结论,以证明案件事实的一种书面材料,此“鉴定意见”并非《刑事诉讼法》中的“鉴定意见”,应当属于《刑事诉讼法》中规定的第二类证据“书证”,也具有证据效力。在实践中,这二者的概念往往被混淆,对危险废物鉴定结论按《刑事诉讼法》中的“鉴定意见”来认定,发现文书中没有鉴定人签名和盖章,没有鉴定资质证件,得出其不满足司法鉴定意见的要求、不予认可的结论。

  为进一步完善刑事诉讼相关的危险废物鉴定工作,我部开展了以下工作:

  一是联合发布《司法部 环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,其中明确环境损害司法鉴定包含危险废物鉴定,并随后发布《环境损害司法鉴定机构等级评审办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》,对环境损害鉴定机构和鉴定人资质条件、评审专家、评审程序等作出规定。依法在司法行政机关登记的环境损害司法鉴定机构出具危险废物鉴定意见,可作为刑事诉讼证据中的“鉴定意见”。此外,建议司法鉴定机构以外的主体,如行政机关等,在出具危险废物鉴定结论时尽量避免使用“鉴定意见”为题,以免与刑事诉讼证据中的“鉴定意见”相混淆。

  二是配合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号),第十三条第一款规定:“对国家危险废物名录所列的废物,可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据,结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定”,第十四条规定:“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,依据司法鉴定机构出具的鉴定意见,或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告,结合其他证据作出认定”,这些规定为刑事诉讼中的危险废物认定相关的证据和程序提供了规范。

  五、关于固体废物贮存设施停用

  《土壤污染防治行动计划》要求“有色冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业拆除生产设施设备、构筑物和污染治理设施,要事先制定残留污染物清理和安全处置方案,并报所在地县级环境保护、工业和信息化部门备案;要严格按照有关规定实施安全处理处置,防范拆除活动污染土壤。2017年底前,发布企业拆除活动污染防治技术规定。”

  下一步,我部将会同有关部门督促有关企业办理残留污染物清理和安全处置方案备案手续,落实相关要求。

  六、关于将固体废物管理工作纳入政府目标考核

  《环境保护法》第二十六条规定,县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容,作为对其考核评价的重要依据。《“十三五”危险废物规范化管理督查考核工作方案》要求各省级环境保护部门把危险废物规范化管理督查考核纳入对地方环境保护绩效考核的指标体系中。

  下一步,我部将进一步推进政府为主导、企业为责任主体、社会监督协调的监督管理体系建设,加强监督管理,严格落实环境保护绩效考核制度。

  七、关于加大对固废领域环境违法行为处罚力度

  现行《固废法》存在“罚则少、罚则轻”的问题,造成守法成本高,违法成本低的现象存在。针对以上问题,我部会同有关部门积极推进相关工作。一是2014年,公安部会同我部等相关部门印发《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》,明确规定对环境违法行为可以依法实施限制人身自由的行政处罚。二是2016年,我部协助最高人民法院、最高人民检察院修订发布《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,进一步加大对环境污染犯罪的打击惩处力度。三是2017年,我部联合公安部、最高人民检察院印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,进一步规范完善执法衔接配合工作机制,推动行政执法与刑事司法衔接。

  下一步,我部拟结合《固废法》执法检查情况,积极推动《固废法》修订工作。一是进一步加大对违法行为行政处罚力度,增设对固体废物环境违法行为采取查封扣押等措施的规定,对擅自倾倒固体废物行为增加罚则;二是建立涉危险废物企业环境信用评价制度;三是赋予环保部门提起环境民事公益诉讼的原告资格,结合正在开展的生态环境损害赔偿制度改革,大幅提高违法成本。

  感谢您们对环境保护的关心和支持,欢迎继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

  环境保护部

  2017年8月1日