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国外排污许可证管理特点及启示

   2016-05-25


  排污许可是国际通行的一项环境管理的基本制度。美国是最早建立排污许可制度的国家之一,政策实施效果比较好。相关经验值得借鉴。

  以美国污水排污许可证为例。美国排污许可证起始于20世纪70年代,依据为《清洁水法》。《清洁水法》规定任何从点源向水体排放污染物的行为,不论是否会对受纳水体产生污染,都必须获得排污许可证,并遵守许可证规定的排放限制标准和污染排放时间表,否则即属违法。美国环保局及州环保局为许可证发证部门,其特点及启示如下:

  一是排污许可证同时满足多重标准,核心目标是水质改善。美国污水排污许可证必须同时满足排放标准和水质标准以及最大日负荷总量的要求,使点源污染控制直接与水体水质改善联系。许可证从基于技术的排放限值和水质标准两个层面控制点源污染排放。最大日负荷总量管理是对不达标水体进行修复前的污染分配工具,可总体考虑对不达标水体造成影响的点源和非点源,并在所有点源和非点源间进行污染负荷分配。最大日负荷总量不具强制性,需要通过排污许可证、联邦赠款支持的自愿减排活动(如非点源污染控制)、州和地方法律和法令要求、个人和自愿的行动来控制。目前,联邦和各州已经为7万个受损水体制定了最大日负荷总量分配方案。

  二是污水排污许可证发放由美国环保局和各州环保局分工合作。美国环保局有48名工作人员专门负责许可证事务,从许可证颁发对象上看主要负责全国船舶、建筑、雨水等一般许可证的颁发,以及所有许可申请的审查。同时,美国环保局授权州政府执行相关许可证发放及监督。截至2015年8月,全美46个州和弗吉尼亚群岛获得授权,负责本地区全部和部分许可证的颁发。通常,经由州颁布的许可证或执行的项目,美国环保局将不再处理,但美国环保局必须检查由州颁发的许可证,并有权反对许可证中有同联邦要求有矛盾的内容。对于未得到美国环保局授权或者未得到全部许可证授权的州而言,许可证的颁发由美国环保局区域办公室负责。

  三是污染物覆盖范围广,对不同点源实施分类管理。美国许可证管理对污染物的定义范围很广,包括排放至水中的任何类型的工业、城市、农业废弃物,分为3类:常规污染物(BOD5、总悬浮固体、大肠菌群、pH、油和油脂)、有毒污染物(重金属及人造有机化合物)以及非常规污染物(氨、氮、磷、COD等)。对不同点源颁发不同的许可证,从便于管理角度出发,分为一般许可证和个体许可证,然后根据污染物排放设施类型再进行分类管理。一般许可证无需个别申请,审批程序简单,适用于一定地理区域内具有某种共同性质的特定排污设施。具体包括:雨水点源、相同或实质上相类似的行业的设施、排放同类废物或从事同类型的污水利用和处置活动的设施、对下水道污泥利用及处置要求相同排放限制与运营条件的设施、要求相同或相似监控措施的设施。个体许可证是专门适用于个别设施的许可证,它针对这一设施的具体特征、功能等规定特别的限制条件和要求。许可证有效期一般为5年,在许可证到期之前,排污设备运营者须申请新的许可证。

  四是将许可证作为执法的重要依据,并以违法成本高为原则强制执法。《清洁水法》第309条对违法排污的各类处罚作出规定。环境保护主管部门可以根据许可证中的排放监测、设施检查等内容进行跟踪,如果设施发生违反许可证限值和条款的情况,许可证管理机构可以及时发现并对违反许可证规定的行为进行纠正。根据违法行为的情况,可以追究违法企业的民事或刑事责任。民事执法包括环保局采取的行政处罚、司法部门代表环保局和其他部门采取的处罚、公民提起的诉讼等。罚款按每种污染物计算,并且与按日计罚挂钩。举例说,如果一个企业有16种污染物,有7种不合规,如果按照每种每天2500美元计算,每种违法行为的罚款额度最高可达3.25万美元/天。民事罚款上交美国财政部,纳入国库管理。

  五是制定具体详细的技术导则,兼具科学性和灵活性,增强可执行性。为落实许可证要求,美国环保局制定了国家污染物排放削减系统指南,分12章详细介绍了申请程序、基于技术的排放限值、基于水质的排放限值、监测与报告要求、特殊情形、内容调整、行政管理程序、实施与强制执行等内容,为企业许可证编写提供参考。基于技术的排放限值是根据技术和资金的可获得性而设立的最低出水水质要求。目前,美国环保局已经为钢铁等55个行业、90多个经济部门制定了排放限值导则和规范。如果排放限值导则没有要求,则其排放限值需要在许可证中基于“许可证编写者的最佳专业判断”逐个制定。关于罚款中的金额确定,专门开发了数学模型,对30多个行业制定了不同罚款方案。

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