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环境保护部牵头的国际环境公约信息及相关背景介绍

   2016-05-23


  一、我部牵头的国际环境公约:

  为解决突出的全球性环境问题,在联合国环境规划署牵头组织下,各国经过艰苦谈判达成一系列环境公约,以法律制度的形式确定各方的权利和义务,推动国际社会采取共同行动,务求这些环境问题得到解决或改善。我部牵头的环境公约包括:

  1、《保护臭氧层维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》(简称“臭氧公约”)

  2、《关于危险废物越境转移的巴塞尔公约》(简称“巴塞尔公约”)

  3、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(简称“斯德哥尔摩公约”)

  4、《关于化学品和农药的鹿特丹公约》(简称“鹿特丹公约”)

  5、《生物多样性公约》及其《卡塔赫纳生物安全议定书》、《关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》、《卡塔赫纳生物安全议定书赔偿责任和补救问题名古屋—吉隆坡补充议定书》

  6、《关于汞的水俣公约》(简称“汞公约”。批约程序办理中,尚未生效)

  通过上述公约谈判和履约,以外促内,公约管控的环境对象得到高度重视,在改善国内环境质量、推动产业技术升级和结构调整方面发挥了举足轻重的作用。

  二、公约背景情况:

  1、《保护臭氧层维也纳公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》

  【背景】为使人类避免受到因臭氧层破坏而带来的不利影响,并采取适当的国际合作与行动,国际社会于1985年3月22日在维也纳通过了《保护臭氧层维也纳公约》,并于1987年9月16日通过了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,公约和议定书分别于1989年9月和1990年1月生效。目前,所有联合国成员均为公约和议定书的缔约方,已召开10次公约缔约方大会和26次议定书缔约方会议,联合国197个成员国全部加入了议定书,成为“全球普遍参与”的第一个多边环境条约。

  议定书是国际上第一个明确提出在规定的时间内强制性淘汰、削减和控制义务的环境条约,规定了ODS受控物质的种类、控制基准(生产和贸易)、淘汰时间表、贸易、数据报告和运行机制等6大规定;体现了发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任原则”。根据形势的发展,议定书后来得到4次修正,先后通过了《伦敦修正案》、《哥本哈根修正案》、《蒙特利尔修正案》和《北京修正案》。

  蒙特利尔议定书是环境与发展领域国际公认的发展中国家与发达国家合作、务实解决全球环境问题的成功典范。其中最根本的原因则在于议定书建立了自己独有的多边基金,该基金接受发达国家捐款并向发展中国家提供资金和技术援助。联合国环境规划署、联合国开发计划署、联合国工业与发展组织和世界银行负责多边基金项目的实施。

  中国政府十分重视保护臭氧层工作,于1989年9月11日加入了公约,1989年12月10日公约对中国生效;于1991年6月14日加入了蒙特利尔议定书及其《伦敦修正案》,1992年8月10日议定书及修正案对中国生效;于2003年4月加入了《哥本哈根修正案》;于2010年5月批准接受了《蒙特利尔修正案》和《北京修正案》。公约和议定书(其中第五条规定不适用于香港和澳门)及《伦敦修正案》(第五条第一款不适用于香港和澳门)、《哥本哈根修正案》、《蒙特利尔修正案》和《北京修正案》适用于香港、澳门。

  公约及议定书的实施对中国的臭氧层保护和ODS淘汰工作产生了积极的促进作用。中国于1991年成立了由原国家环保局牵头、18个部委参加的跨部门履约协调机制——国家保护臭氧层领导小组,1993年制定了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》,2010年颁布实施了《消耗臭氧层物质管理条例》,在化工生产、消防、家电、工商制冷、汽车、泡沫、清洗、烟草、气雾剂、农业、粮食仓储等行业分步骤开展了ODS淘汰活动;同时,在政策法规和管理体系方面,形成了以ODS生产、消费、进出口配额许可证制度为核心的政策管理体系。为提高社会各界保护臭氧层意识,中国已连续十多年举办了多方参与的国际保护臭氧层日纪念活动。

  截至2014年12月底,为实现ODS淘汰,中国自1992年开始共申请获得多边基金赠款12亿美元。中国是获得多边基金赠款最多的国家,为中国顺利履约发挥了重要作用,同时,赠款带来的先进替代技术的应用显著提高了相关行业技术,并为这些行业的产品出口消除了发达国家限制ODS产品出口的绿色壁垒。在淘汰ODS的同时,中国替代品产业也逐步发展起来,用量较大的几种主要ODS替代品已全部国产化。中国淘汰ODS的政策法规和管理体系随着项目的推进得以逐步建立起来。

  2、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》

  【背景】20世纪80年代,随着工业化过程的完成,工业中排放的危险废物日益增多,其中大多数产生于发达国家,危险废物越境转移及其处置造成的污染,严重影响环境和人类健康的事件时有发生,国际社会迫切需要一部法律文件控制危险废物的越境转移和处置。在此形势下,《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》于1989年3月通过,1992年5月5日生效。截至2009年6月,全球共有172个缔约方,目前已召开九届缔约方大会。公约旨在保护人类健康和环境,使其免受危险废物和其他废物的产生和管理(包括转移、利用和处置等)可能造成的危害。公约列出了45类应该加以控制的废物类别和2类需要加以特别考虑的废物类别以及这些废物的14种危险特性。公约建立了危险废物越境转移的通知制度,出口危险废物必须事先得到进口国和过境国主管部门的同意。公约还强调了对危险废物的环境无害化管理,并规定除非有多边或双边协议,否则不允许公约缔约方将危险废物出口到非缔约方,也不许可从非缔约方进口危险废物到其领土。

  1995年9月公约第三次缔约方大会通过了《巴塞尔公约》修正案,即禁止从发达国家向发展中国家转移危险废弃物;1999年第五次缔约方大会通过了《巴塞尔公约》责任与赔偿议定书,但截至目前,因缔约方数目未达到修正案和议定书的生效要求,这两项法律文书现在均未生效。

  中国于1990年3月22日签署该公约,1991年9月4日由全国人大批准缔约;公约自1997年7月1日起适用于香港,自1999年12月20日适用于澳门。1999年10月31日中国全国人大批准《巴塞尔公约》修正案,目前尚未批准赔偿责任议定书。

  中国作为《巴塞尔公约》的最早缔约方之一,积极参与公约的一切活动,为公约的发展做出了积极贡献。在公约的履行方面,中国政府所做的工作包括:制定控制废物进口的法规和标准;严格控制危险废物出口;制定国家危险废物名录;建立危险废物培训和技术转让中心;查处废物非法越境转移。作为对公约的贡献,中国申请设立了公约亚太地区协调中心(设在清华大学),为亚太各国在危险废物管理及其处置方面提供技术培训和咨询服务,促进亚太地区提高解决危险废物环境污染的能力。

  3、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》

  【背景】持久性有机污染物(POPs)由于其环境持久性、生物蓄积性、远距离迁移性和毒性4大特性,对于人类健康和环境构成了严重威胁。联合国环境规划署决定就列入初步清单的12种POPs(艾氏剂、氯丹、滴滴涕、狄氏剂、二恶英、异狄氏剂、呋喃、六氯代苯、七氯、灭蚁灵、多氯联苯和毒杀芬)开展国际行动并着手拟订具有法律约束力的国际文书。2001年5月22-23日,联合国环境规划署在瑞典斯德哥尔摩召开了外交全权代表大会,通过了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。公约旨在减少和避免持久性有机污染物通过生物蓄积、长距离迁移以及致癌、致畸、致突变、内分泌干扰、破坏免疫系统等作用对人类生存繁衍和生态系统可持续发展构成重大威胁。

  2004年5月17日,公约正式生效。截至2013年5月,公约已有179个缔约方。2009年召开的第四次缔约方大会在上述12种受控POPs基础上,新增了第二批9种POPs(五溴二苯醚、开蓬、林丹、六溴代二苯、全氟辛烷磺酸、六氯环乙烷、六溴二苯醚、五氯苯)。2011年召开的第五次缔约方大会将硫丹增列入附件A,使之成为新的受控POPs物质。目前,我国正在办理上述新增物质修正案的国内批准程序。

  2013年召开的第六次缔约方大会将六溴环十二烷(HBCD)增列入消除类附件A,但在其使用方面给予建筑行业外墙保温材料发泡聚苯乙烯板材(EPS)和挤塑聚苯乙烯板材(XPS)(HBCD的主要应用)特定豁免。

  目前,公约受控物质总数达到23种。

  公约是继《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》之后,第二个明确提出具体淘汰目标和时间的、具有法律约束力的法律文书。受控POPs是一开放式名录,以附件A(消除类)、B(限制类)或C(无意生产)载列于公约中。考虑到各国的实际情况,公约规定了POPs使用的特定豁免申请和认可程序。公约明确规定了发展中国家履行公约义务的程度将取决于发达国家提供的资金和技术情况。公约还明确要求缔约方定期提交国家报告并对公约执行成效进行评估。

  在控制义务方面,公约规定,各国须查明和禁止未提出豁免的POPs的生产、使用和进出口;查明被豁免的POPs的生产、使用、进出口和库存等详细情况,并制定逐步削减和淘汰的战略和行动计划;查明含多氯联苯(PCBs)的设备,逐步消除其中的PCBs、终止新的PCBs的生产;制定并实施减少无意排放副产品POPs污染物的综合行动计划。在常规义务方面,要求制定国家行动方案并定期审查和更新。

  中国政府于2001年5月23日签署该公约,2004年6月25日第十届全国人大第十次会议批准该公约,公约于2004年11月11日正式对我国生效,公约适用于香港和澳门特区。中国作为化学品生产和使用大国,积极参与了公约的相关进程,为公约的发展做出了积极贡献。

  4、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》

  【背景】1998年9月10日,在荷兰鹿特丹举行的外交全权代表会议上,《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的公约》获得通过,并开放签署。鹿特丹公约于2004年2月24日生效。截至2015年,公约共有154个缔约方。

  鹿特丹公约的核心是要求缔约方在国际贸易中对受本公约管制的化学品执行事先知情同意程序,并不禁止缔约方对列入公约管制清单(以下简称“PIC清单”)的化学品进行国际贸易,由各缔约方政府根据本国国情决定是否对列入PIC清单的化学品采取诸如禁止生产、使用、进出口等管制行动。

  PIC清单是开放性的,公约通过时列有27种化学品,目前已增至47种。

  公约的最高权力和决策机构是缔约方大会,目前已举行了七次会议。公约还设立化学品审查委员会作为公约的附属机构。公约开展活动的资金来源于普通信托基金(即缔约方按比额缴纳的会费)和特别信托基金(缔约方的自愿捐款以及非缔约方、其他国际组织、非政府组织等捐款)。公约秘书处由设在瑞士日内瓦和意大利罗马的办公室共同组成。

  经国务院批准,中国政府于1999年8月24日签署了鹿特丹公约。2004年12月29日,十届全国人大常委会第十三次会议正式批准了鹿特丹公约,公约于2005年6月20日对中国生效,并适用于澳门特区。2008年8月8日,国务院批准同意公约适用于香港特区。

  5、《生物多样性公约》

  【背景】《生物多样性公约》于1992年6月5日在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会期间开放签字,于1993年12月29日生效。截止2015年,公约已有196个缔约方。

  公约的三大目标为:保护生物多样性、可持续利用其组成部分,以及公平合理分享由利用遗传资源产生的惠益。公约活动涉及许多专题和跨领域的问题,如森林、山地、内陆水、农业、海洋生物多样性保护,保护区建设,信息交换所机制,能力建设,技术转让与合作,遗传资源获取和惠益分享等。公约活动由全球环境基金提供资金。公约秘书处设在加拿大蒙特利尔。

  公约的最高权力和决策机构为公约的缔约方大会,它定期审议公约的履行情况,并就促进公约的有效履行做出必要决定。公约还设有科学、技术和工艺咨询事务附属机构和信息交换所等附属机构。公约针对公约关于知识产权的条款、履约审查等重要议题设立了工作组。

  目前,公约已经召开了十二次缔约方大会会议。

  公约缔约方大会第十次会议于2010年10月召开,通过了《生物多样性公约关于遗传资源获取及公平、公正地分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》和公约战略计划(2011-2020年)。该战略计划由共同愿景、任务、战略目标和20个具体目标(统称为“爱知目标”)组成。包括2050年远景目标(建立人与自然和谐相处的社会,保护、恢复和明智利用生物多样性)、2020年目标(到2020年应维持生态系统的弹性,使其继续提供必要的服务,从而确保地球上多样化的生命,为人类福祉和扶贫做出贡献。)、5个战略目标(将生物多样性纳入整个政府和社会的主流,减少生物多样性的直接压力和促进可持续利用,保护生态系统、物种和遗传多样性,提高生物多样性和生态系统带来的惠益,加强公约执行能力)和20个具体目标,重申了国家对其自然资源拥有主权权利,要求各国酌情将生物多样性的价值纳入国民收入和生产核算体系,到2020年,陆地和内陆水域保护区面积达到其总面积的17%,海洋和海岸生态系统保护区面积达到其总面积的10%,同时维持栽培植物、家养动物及其野生近缘种的遗传多样性。

  中国政府于1992年6月11日签署了公约,于1993年1月5日交存了批准书,是世界上最早签署并批准公约的国家之一。公约自1999年12月20日起适用于澳门特区,2011年5月9日起适用于香港特区。

  中国政府高度重视公约的履行工作。2010年成立了“2010国际生物多样性年中国国家委员会”,并审议通过了《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011-2030年)》,作为未来二十年我国生物多样性保护的行动纲领。2011年,“2010国际生物多样性年中国国家委员会”更名为“中国生物多样性保护国家委员会”,由25个部门组成,作为生物多样性保护的工作机制,统筹协调生物多样性保护工作。此外,国家一级还设立了由环境保护部牵头、20多个相关政府部门参加的公约履约协调机制——中国履行《生物多样性公约》工作协调组,专门负责协调和推进国内履约工作。协调组办公室设在环保部生态司。为加强生物物种资源的保护和管理,2004年又建立了物种资源部际联席会议制度。目前中国已颁布了《中国生物多样性国情报告》,制定并实施了《中国生物多样性保护行动计划》,开始着手制定遗传资源获取与惠益分享的有关政策、法规。

  中国的生物多样性保护也得到了国际社会的广泛关注和大力支持,并开展了许多卓有成效的国际合作活动。

  6、《卡塔赫纳生物安全议定书》

  【背景】《卡塔赫纳生物安全议定书》于2003年9月11日生效,现有缔约方166个。议定书是在迅速发展的现代生物技术产生的改性活生物体(即通常所说的转基因生物体,简称“LMOs”)不断增加,其处理和使用可能对生物多样性的保护和可持续利用产生不利影响的大背景下产生的,议定书的目标是遵循公约和《关于环境与发展的里约宣言》的有关规定和原则,协助确保在安全转移(特别是越境转移)、处理和使用凭借现代生态技术获得的、可能对生物多样性保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施,同时顾及对人类健康所构成的风险。

  议定书的最高权力和决策机构是缔约方会议,还设有生物安全信息交换所、遵约委员会等附属机构。公约针对第27条下的LMOs越境转移产生的损害的赔偿责任与补救问题、关于直接用作食品、饲料等的LMOs的处理、运输、包装和标识等问题设立了工作组,并针对风险评估与风险管理问题等设立了技术专家组。全球环境基金为议定书的活动提供资金。议定书的秘书处设在加拿大蒙特利尔。

  目前,议定书已举行了七次缔约方大会会议。

  2010年10月召开的公约缔约方大会第五次会议通过了《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任与补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》。

  中国政府代表团参与了议定书谈判的全过程,并于2000年8月8日签署了议定书。国务院于2005年4月27日正式核准中国加入议定书,议定书于2005年9月6日对中国生效,2011年5月9日起适用于香港特区,目前尚不适用于澳门特区。

  中国政府高度重视议定书的履行工作。作为履行公约的牵头部门,环境保护部专门成立国家生物安全管理办公室。农业部、质检总局、国家林业局、卫生部和科技部等履约相关部门也都成立了专门管理机构。1999年,当时的国家环保总局联合其他相关部门制定了《中国国家生物安全框架》,提出了中国转基因生物安全管理的政策体系、法规体系和能力建设的国家方案。

  中国政府十分重视在开发利用现代生物技术的同时,逐步加强和完善对生物安全的管理。1993年以来,中国先后发布了《基因工程安全管理办法》、《农业生物基因工程安全管理实施办法》、《烟草基因工程研究及其应用管理办法》、《人类遗传资源管理暂行办法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》、《进出境转基因产品检验检疫管理办法》等管理办法,初步建立了中国转基因生物安全管理的政策体系和法规体系。

  7、《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》

  【背景】《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》(以下简称议定书)的产生是为了实现《生物多样性公约》确定的三大目标之一,即公平公正地分享利用遗传资源产生的惠益。经过多年艰苦谈判,议定书于2010年10月29日在日本名古屋市召开的《生物多样性公约》缔约方大会第十次会议上获得通过,并于2011年2月2日至2012年2月1日期间开放供各国签署。截至2014年10月12日,已有92个国家和区域经济一体化组织签署议定书,51个国家或区域经济一体化组织批准、核准或加入议定书,议定书正式生效。议定书的内容主要包括目标、范围、惠益分享、获取、监测与检查以及能力建设等6个方面,共36条,以及1个附件。适用范围是生物遗传资源、衍生物以及与生物遗传资源相关的传统知识。

  议定书的最高权力和决策机构是缔约方会议,下设信息交换所、遵约委员会等附属机构。2014年10月,议定书第一次缔约方会议在韩国平昌召开。

  中国目前未加入议定书,以观察员的身份参与议定书的相关工作。

  8、关于汞的水俣公约

  【背景】联合国环境规划署(以下简称“环境署”)在2009年2月召开的第25届理事会上就全球汞污染控制议题通过决议,从2010到2013年初,利用三年时间,召开五次政府间谈判委员会(INC)会议,拟订一项具有法律约束力的全球性汞问题文书,以促使国际社会共同采取行动,控制由于汞的生产、使用和排放导致的汞污染问题,减少其带来的相关危害。首次INC会议于2010年6月在瑞典召开,第二次会议于2011年1月在日本召开,第三次会议于2011年10月在肯尼亚召开,第四次会议于2012年6月在乌拉圭召开,第五次会议于2013年1月在瑞士召开。

  第五次会议商定了此项具有法律约束力的全球性汞问题文书的案文,一致同意将其命名为《关于汞的水俣公约》。2013年10月,汞公约外交全权代表大会在日本熊本举行,来自140多个国家和国际组织的一千多名代表出席了会议。会议先后通过了公约文本和大会最后文件。到目前为止,来自128个国家以及欧盟的代表签署了公约,美国等12个国家已完成批约,成为公约缔约方。

  汞公约由35条正文和5个附件组成,正文规定了各缔约方控制汞生产、使用、流通及处置的相关义务,添汞产品、用汞工艺限控及其增列,汞的大气排放和水土释放,资金和技术援助等内容。各附件则主要就各国淘汰添汞产品(禁止其生产和进出口,而非使用)、用汞工艺的限控时间表及其他要求、小规模土法炼金规范行动、大气排放控制点源以及争端仲裁和调解条款等内容作出了规定。

  本公约是里约+20会议后国际社会通过的第一个多边环境条约,对于控制汞污染具有重要意义,其签署实施必将促进我国的汞污染防治工作。

  

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