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做好生态功能区划 统筹人与自然和谐发展——安徽省交流材料

自然生态保护司    2005-06-30


安徽省环境保护局

  在2003年安徽省十届一次会议王金山省长所作的《政府工作报告》中,安徽明确提出建设“生态安徽”。为此,从2003年起,安徽全面启动了生态省创建工作。生态省建设要求在社会经济发展中,不仅尊重经济发展规律,更应重视自然发展规律,进而保证社会经济的协调和可持续发展。生态功能区划的目的是按照自然生态要素状况和各区域的生态环境特点及存在的问题,分区提出社会经济发展方向,他是生态省建设和生态环境保护的基础性工程。在国家环境保护总局的指导下,安徽省于2003年初率先在中东部地区开始了全省生态功能区划工作。2003年7月完成《安徽省生态功能区划》(以下简称《区划》)初稿, 2003年9月26日安徽省环保局组织专家对《区划》进行了评审,获得了与会专家的高度评价,《安徽生态省建设总体规划纲要》也将该《区划》作为重要的编制依据和基础性文件。现将有关情况汇报如下:

  一、领导重视、部门配合,齐心协力编制好区划

  1、高度重视,加强领导,把生态功能区划作为重点工作抓紧抓实

  安徽省环境保护局高度重视全省生态功能区划工作,将其作为2003年全省环境保护工作的重点工作之一,在人员、经费、组织协调等给予了大力支持,成立了领导小组,由局领导担任领导小组组长,并依靠国内和省内知名科研院所承担具体区划编制工作。

  在生态环境现状调查工作尚未结束时,省环保局就开始筹划开展全省生态功能区划工作,并在生态环境现状阶段专门收集了区划的相关基础资料,如遥感影像数据、地理信息数据、全省土壤、植被、气象、全省农业区划等基础资料。在反复比较权衡后,确定了国内权威机构——中国科学院生态环境研究中心作为技术支持单位,并确定熟悉安徽省生态环境情况的省环科院作为协作单位共同编制全省生态功能区划。

  多次召开局长办公会对生态功能区划工作进行调度,并及时与技术单位进行沟通。功能区划初稿完成后,先后组织了多次征求意见会议。一方面征求省直相关厅局(委)和熟悉情况的有关专家意见,同时又广泛征求地市环保局的意见,并及时反馈区划编制单位,提高了区划的科学性和实用性。

  2、强化协调,主动沟通,加强各地各部门之间协作

  生态功能区划作为一项基础工作,区划所需的基础资料数据量大,涉及面广,对象复杂,而现有基础资料的系统性和时效性非常有限,给协调工作带来一定难度。为此,省环保局积极与省直有关部门和有关地市进行协调沟通。在资料收集阶段,先后与省林业厅、水利厅、农委、国土资源厅、发改委、建设厅、统计局、旅游局、气象局等厅局进行了积极协调,得到了各厅局在数据资料和图件等方面的支持。

  3、多方征求意见,确保区划工作的进度和质量

  生态功能区划涉及自然科学、社会科学和经济学多个领域,是一项技术性要求很高的工作。省环保局在区划编制过程中,多次到北京与编制专家进行了交流,并将收集到的数据资料积极提交给编制单位。由于《安徽生态省建设总体规划纲要》急需生态功能区划作支持,因此,在生态功能区划初稿完成后,省环保局立即组织了省内多名专家对区划方案进行了征求意见,修改后又与省直相关部门积极联系,广泛征求了相关部门的建议,尤其是在生态功能区划分区方案、区域生态环境问题、产业发展导向、保护措施等方面充分吸收了相关部门的意见。还分批专门召集了十七个市的有关管理和技术人员,对生态功能区划的方案进行了进一步的讨论。

  二、把握省情、因地制宜编制区划

  1、结合安徽省情,科学进行生态系统评价

  安徽省水、热、土等自然本底条件相对较好,生态系统多样,在多年的努力下,生态环境有了一定程度的改善,生态环境恶化的势头有所遏制;但从总体上看,由于人口压力的增加和生产活动的不断增强,对全省生态系统产生了较大的压力和胁迫,并引发了一系列的生态环境问题,全省生态环境形势依然十分严峻,虽然局部地区和部分生态要素有所好转,但生态系统的结构性破坏与功能性紊乱没有从根本上改变,人与自然之间的矛盾比较尖锐,而人为因素是生态系统恶化的主要原因,生态环境的承载压力和风险仍在增大,在一定程度上制约了安徽省的可持续发展。

  进行科学的生态系统评价是生态功能区划的基础,而目前生态系统评价的评价指标选择上没有统一的标准和方法,课题组针对安徽省的省情,开创性选择了相关的评价指标,丰富和发展了生态系统评价的内容。在生态环境胁迫评价中选择了资源开发利用、人口、经济密度、环境污染强度等作为胁迫过程评价指标,选择了生物多样性、水生态、森林、旅游环境、生态灾害等指标作为生态环境胁迫效应评价;在生态环境敏感性评价方面选择了土壤侵蚀、土壤盐渍化、酸雨发生、水环境污染、水资源胁迫、地质灾害等因素作为评价因子;在生态系统服务功能重要性评价方面选择了生物多样性、水资源保护、洪水调蓄、自然与文化遗产保护、水源涵养和生态系统产品提供六项评价因子。其中,生态环境敏感性评价中环境污染、水资源胁迫、地质灾害三项因子和生态系统服务功能中的水资源保护、洪水调蓄、自然与文化遗产保护、水源涵养和生态系统产品评价均为全国首次利用,取得良好的效果,并为中东部地区其他省的区划提供了一定的借鉴。

  三、做好衔接,积极完善区划成果

  在充分利用全省生态环境现状调查所获得的56万个数据和“3S”成果的支持下,在生态环境胁迫、生态环境敏感性和生态系统服务功能重要性评价的基础上,安徽省生态功能区划方案将全省分为5个生态区、16个生态亚区和47个生态功能区,并对各生态区、生态亚区和生态功能区的生态环境基本特征、主要生态环境问题、生态环境敏感性和生态服务功能重要性的分布进行了描述。分区过程中正确处理了生态系统的生态服务功能与经济社会发展支撑功能的关系,主导生态功能确定以生态安全服务功能优先,并以此原则进行生态功能区命名。根据生态环境敏感性、生态服务功能重要性的空间分布特征,提出了各生态功能区的主导生态功能、生态环境建设任务、产业主导发展方向、主要生态保护措施和限制和禁止发展的产业等。为科学反映区划成果,安徽省生态功能区划形成了生态环境胁迫、生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态功能区划成果等各类生态图件共约20幅。

  由于安徽省生态功能区划工作先于全国中东部地区的区划,在全国生态功能区划初步方案形成后,我省根据国家环境保护总局的总体要求又对区划方案和图件进行了修改完善,做到了与全国生态功能区划的衔接,也进一步提高了区划的科学性和可操作性,为科学决策提供了重要依据。

  四、抓住重点,明确区划方向

  生态功能区划是生态保护决策科学化、管理定量化、资源开发合理化、运作过程信息化的重大基础性工作。这是统筹人与自然和谐发展的科学依据。安徽省于2003年提出了建设生态省的战略决策,而生态功能区划正是生态省建设总体规划的基础性工作。生态功能区划对生态安徽建设中的政府管理、指导生态保护和规范生态建设等方面发挥了重要作用。

  1、明确了生态保护与建设重点区域

  生态功能区划在研究全省存在的或潜在的生态环境问题及其驱动力的前提下,明确指出了省域生态系统服务功能重要性和生态环境敏感性分布,从空间上明确了生态系统服务功能最重要的地区,在综合区域社会经济和生态环境本底条件的基础上,确定了区域生态系统的主导服务功能、生态保护的重点地区、任务和措施;对比区域间各生态系统服务功能的相似性和差异性,明确了各区域生态环境保护与管理的主要内容,避免因人类继续无度使用生态系统而导致生态资产质量的下降。

  根据安徽省生态功能区划,全省共分为5个生态区、16个生态亚区和47个生态功能区,省域生态保护重点地区主要分布在皖西大别山区和皖南山区,主要为森林生态、湿地、地质遗迹等类型的自然保护区、国家级风景名胜区和森林公园等分布区;生态建设重点区域主要分布在水土流失发生严重的山地丘陵、生态系统脆弱的淮北地区、矿产开采区以及被破坏的湿地分布区等。上述区域在空间分布和主要保护或建设重点的确定,为安徽生态省建设提供重要参考。全省各市的生态市建设规划中也将全省生态功能区划作为重要的政策性依据,在产业布局、重点工程设置等方面均参照了全省生态功能区划的成果,生态功能区划在安徽省社会经济发展和生态环境保护与建设过程中正发挥着重要作用,体现了生态功能区划工作的初衷,也受到决策管理部门的认可。

  2、为确定区域生态保护与区域发展方向提供了重要支撑

  根据各生态功能区的资源和环境特点,政策决策和管理部门可对工农业的生产布局进行合理规划,既使区域内的资源得到充分利用,而又不对生态环境造成大的不利影响,持续地发挥生态环境对人类社会发展的服务支持功能。生态功能区划明确了区域生态建设重点任务,指出区域发展的限制因子和限制方向,以及资源开发产业发展的优势条件与制约因素,确定了各生态功能区的经济发展方向和产业结构调整规划,提出限制性产业、鼓励性产业和禁止性产业发展方向。

  就安徽而言,根据全省生态功能区划,在五大生态区中,沿淮淮北平原生态区需要坚持在经济社会活动中充分考虑水资源短缺这一重要限制因素,建立节水型产业体系;江淮丘陵岗地生态区则要合理高效利用配置各类资源,发展高技术加工制造业、现代农业和现代服务业;皖西大别山生态区则应积极调整农业用地结构,发展高效绿色大农业及农产品深加工,减轻大别山库区人口生态压力;沿江平原生态区则应建设以长江沿岸城市为轴线的集约型经济走廊,发挥环境容量大优势,构建沿江基础产业带,发展加工制造业;而皖南山地丘陵生态区则应发展劳动密集型产业,推进生态旅游经济,改善农业结构,大力发展绿色和有机食品,限制工业特别是污染工业的发展。

  3、预测区域人为活动对区域生态系统影响,为实施生态系统可持续管理提供了支持

  生态功能区划在对生态环境现状进行再认识和系统分析的基础上,预测社会经济活动对区域生态环境影响的演变规律的同时,根据各生态功能区内当前人类活动的规律以及生态环境的演变过程和恢复技术的发展,预测区域内未来生态环境的演变趋势。结合预测,对不同区域不同类型生态系统资源利用方式的合理性进行综合分析,提出基于生态系统功能过程的可持续管理途径和区域土地利用调整对策,为生态省建设过程中有关生态环境政策、法律和法规的制订提供了科学依据。

  譬如,安徽省生态功能区划中的生态环境敏感性评价预测表明,皖南的黄山及九华山地区为酸雨发生敏感地区,表明该地区二氧化硫排放量如果增加,则很可能会发生酸雨,而酸雨将对该区目前良好的植被和人文景观产生严重影响。因此,黄山和九华山地区应该采取相应管理措施,严格控制二氧化硫等的排放。生态省建设过程中相关政策的制定则可以依此为据,考虑这一地区的发展模式和方向。

  目前,安徽省生态环境保护规划正在编制过程中,生态功能区划为规划的编制提供大量的信息,如生态环境基础信息数据和图件、各功能区的主导生态功能和产业发展导向等,均为生态保护重点领域和重要区域的确定提供了直接的依据。

  五、几点体会与收获

  1、生态功能区划作为一项基础工作,对区域社会经济发展和生态环境保护与建设均具有重要的指导意义,但生态功能区划工作所需的信息量大,技术含量高,工作任务涉及的部门广。实际上,这是对自然生态系统和社会生态系统的重大调整。因此,领导的高度重视、部门的协调一致是做好区划工作的前提;选择好水平高、有经验、熟悉情况的编制单位是编制好生态功能区划的关键,而部门与各级政府之间的协调和支持则是功能区划科学性和可操作性的重要保证。

  2、通过生态功能区划工作的开展,重新梳理了原先相对较为分散的有关生态环境要素的数据、资料和图件,建立了生态环境保护所必须的数据库,为今后生态保护管理工作模式的转变和管理决策提供了重要的支撑,也为生态环境保护规划的制定和重要生态功能区的建设规划等工作提供了科学依据。

  3、生态功能区划工作的开展,使生态保护的管理队伍和技术支持人员得到锻炼和提高,为生态保护储备了丰富的知识和人才。生态功能区划复杂的过程不仅使参与管理和科研人员学习、吸收了生态学等相关学科的最近研究成果,也使参加人员增加了对全省生态环境现状的了解,提高了对生态环境问题的认识,增强了从事生态环境保护工作的能力。

  生态功能区划工作是一项系统工程,我省生态功能区划工作的顺利开展是在国家环保总局的直接领导和关心支持下、在全省相关部门的共同努力下、在有关科研单位的帮助下完成的,它的完成标志着生态环境保护工作向前迈进了一大步,也使生态保护工作有了依据和抓手,相信国家环保总局的正确领导下,在各部门的大力支持下,生态功能区划将进一步发挥生态保护指路牌的作用,为全面落实科学发展、实施可持续发展战略,引导区域经济、社会和环境的协调发展继续提供重要的支撑作用。

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