财政部经济建设司司长 胡静林博士

　　我主要结合我对资源和环境使用体制改革的一些想法来谈谈生态补偿问题，并着重和各位探讨一下战略环评如何更好的推进我国生态补偿机制的建立。应该说目前我们财政部门和环保总局的联系非常多，但我们毕竟还不是业内人士，所以如果有一些观点不恰当的地方，请大家指教，我们也是想更多、更深入的参与到环境事业里面来。从我们的角度如何理解这项工作？缓解我国环境和资源压力的根本出路在于改革环境和资源的无偿或廉价使用的体制。改革开放以来，我国经济一直保持了较快的发展，当前我国经济又进入了新一轮的增长周期，但理性的分析以后我们发现：我国经济的迅速增长更多的是靠资金、靠劳动力和靠自然资源粗放式的投入实现的。仍然未摆脱高投入，高消耗，高污染低效率的增长特点，资源的粗放型使用带来的环境污染和生态破坏以及污染物的过渡排放情况十分严重。尽管国家每年花费大量财力治理和改善环境，但是我国的环境综合质量仍然面临严峻形势。大气和水污染触目惊心，植被破坏、土地沙漠化和重金属污染日益加剧。就我国而言，除工业化和城市化的问题以外，还有体制资源问题，就是资源初级产品价格相对偏低，环境等社会公共产品可以免费索取。企业生产成本中的环境成本不完全，这种环境无价、资源廉价的局面不仅带来了浪费和效力的低下，还鼓励了粗放型的生产消费方式，环境破坏和补偿机制也就无从谈起，企业缺乏保护环境的压力和动力，实际将负担转嫁给社会公众和政府。因此从根本上讲，缓解环境和资源的压力，实现经济和社会的可持续发展，必须改革环境和资源的廉价和无偿使用体制。目前我们部正在积极的推进矿产资源有价的体制，想通过改革使矿产资源的廉价和无偿使用体制有一个根本的改变。让价格机制对资源开发和使用产生充分的调节作用。也就是说，使资源的价格能够反应要素的稀缺程度，使资源的开发利用走上集约化的道路，从而实现废气物的减量和无害化的排放。同样的道理，环境也可以看作一个特殊的要素，有的时候这种要素是非常稀缺的。应该按照有偿使用的思路推进相关改革。具体来讲，就是通过建立和完善排污费等收费制度，包括生态补偿制度，来改变把环境当成公共产品来使用的问题，从而监督环境的使用，把环境成本真正纳入生产经营成本，实现环境成本由外部化到内部化的转变。

　　二，生态补偿制是实现环境有偿制度的政策手段之一。环境是一种要素，但是也有特殊性，所以环境的有偿使用可以依靠价格改革来推进，但同时也必须借助一些制度的安排，比如说排污权、生态补偿实现（区域性有偿使用的重要设计）。所谓生态补偿机制，既生态收益者在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有人或为生态保护付出代价者付相应费用的做法，方式有很多，一是通过财政转移支付的手段，例如中央财政每年对西部重要区域的转移支付都含有生态补偿因素，二是设立一些专项资金，对一些重要区域进行补助。01—04年中央财政安排环保地方专款5.2亿元，主要是用于国家和自然资源的保护建设、环境污染项目的补助，同时十五期间国债资金安排生态项目超过了一千亿元，主要用于退耕还草、北京环境污染治理工程。中央于04年正式建立了中央森林生态效益的补偿资金。此外，一些区域内政府间的江河上下游生态补偿也是生态补偿的一种重要形式。

　　三，战略环评是科学生态补偿的重要前提。战略环评的对象侧重于制定政策和规划本身，既不同于单个建设项目的环境影响评价，又与单个项目环境影响评价密不可分。要建立生态补偿机制，战略环评是一个十分重要的前提。战略环评要为生态补偿明确这样几个问题，这是我们的一些粗浅的认识。首先战略环评应对生态补偿政策的有效性作出客观评价，生态补偿往往是跨区域、跨流域的补偿，涉及到主客体的分配问题，会不会由于利益格局的变化，造成新的生态问题，这是十分重要的。战略环评可以通过对生态补偿主客体之间的利益分配变化等多种因素的分析，对这种利益格局的变化作出客观的评价，进而对生态补偿本身作出评价。这种评价是十分必要的，以江河上下游生态补偿为例，如果将下游地区的部分收益用于补偿上游地区，那么下游地区是否会过度使用生态资源，上游地区是否会将补偿的费用真正用在生态保护上，这些都需要做具体分析，而这些分析是依赖于战略环评的。

　　其次，对生态补偿的标准和原则要作出科学的分析。生态补偿的标准和原则是生态补偿政策的重要环节，因此对生态补偿标准作出评价，是生态补偿战略环评的重要内容。目前生态补偿的法律原则有公平补偿原则，充分和适当补偿原则，替代补偿原则等等，生态补偿的标准有多元补偿标准等等。对不同的地区，不同的时间和不同类型的生态补偿采取什么样的补偿原则和标准，还要考虑各地区的经济发展水平和财力状况，这些都是影响生态补偿政策因素，战略环评就是要对这些细节作出判断。同时，还要对生态环评的具体方式作出评价，目前一些地区正在制定生态环境补偿费的征收管理办法，计划将水、资源、草原纳入范围，一些专家还针对跨流域，跨地区的补偿，提出了要建立相关机制的建议。另外区域内和政府间，政府和企业间，企业和企业间，以及企业和群众间，也会产生补偿机制，这些不同的补偿机制所产生的效益也不尽相同。

　　第四，建立一个完善生态补偿制度是十一五期间的重要工作，同时也应成为战略环评关注的重点。实施生态补偿是环境有偿使用的具体体现之一，作为缓解当前环境问题的重要措施，生态补偿将是十一五期间我们研究和推动的重要工作，财政部对于生态补偿的建立和完善，也会采取一些措施，首先要完善政府间财政的转移支付制度，我国虽然尚未建立明确的财政制度，但是中央对生态效益地区的转移支付实际上是履行了一部分生态补偿的职责，下一步中央财政将配合有关部门按照科学发展观的要求，在加大对中西部地区转移支付力度的同时，改进转移支付办法，突出对生态效益地区的转移支付，应采取有效措施，引导省级政府完善省以下的财政体制，不仅妥善处理江河上游地区的生态补偿问题，而且要推动基本公共服务均等化的进程，促进经济全面协调可持续的发展。其次进一步完善对重点生态地区的专项资金支持模式，强化生态补偿的功能，对长江黄河主要的生活区中央安排了专项资金，尤其是从02年起国务院实施所得税分缴制度以后，中央把改革税收分享办法增加的收入，全面用于地方主要是中西部地区一般性转移支付，建立了一般性转移支付稳定增长的机制，十一五期间我们将继续对这些重点生态地区进行专项资金支持。并积极研究更加科学合理的方式，进一步强化生态补偿成本。

　　此外要探索和引导区域内政府间、政府和企业间、以及企业和企业间的补偿制度的建立和完善。财政将积极推动这些工作。要建立适合我国国情的生态补偿机制不是一朝一夕的事情，正因为处在探索阶段，所以需要论证和评价的工作很多，这也是今天结合战略补偿和生态补偿一起谈的原因之一。

本资料由中国环境文化促进会提供